【北(běi)京規劃建設】是由cityif與《北(běi)京規劃建設》雜志聯合推出的(de)欄目,這裏有新認知與舊經驗的(de)碰撞,新媒體與傳統媒體的(de)聚合。《北(běi)京規劃建設》創刊于1987年,迄今已有31年的(de)辦刊曆史。期刊強調深邃的(de)思想性、厚重的(de)理(lǐ)論性、豐富的(de)實踐性及敏銳的(de)新聞性。【北(běi)京規劃建設】系列既有嚴謹洗練的(de)學術論文,也(yě)有輕松活潑的(de)随筆。你走,我不送你;你來,無論多(duō)大(dà)風雨(yǔ),我都等你。

作者:徐勤政、何永、甘霖、楊兵(bīng)、劉劍鋒、熊文

      摘要:老城(chéng)更新和(hé)城(chéng)市體檢是新一輪北(běi)京城(chéng)市總體規劃著(zhe)重強調的(de)兩項實施内容,在城(chéng)市治理(lǐ)結構不斷下(xià)沉的(de)過程中,街(jiē)區單元作爲政策落地、民意生根、市場回應的(de)基本載體,實際決定了(le)政府推進“精治、共治、法治”的(de)實施成效。本文以大(dà)栅欄街(jiē)區爲對象,通(tōng)過梳理(lǐ)和(hé)評估九類存量要素,試圖聚焦老城(chéng)現實問題、剖析制度根源,旨在建構普适性的(de)“街(jiē)區診斷”分(fēn)析框架,爲理(lǐ)性提出老城(chéng)更新新思路、新模式提供支撐和(hé)借鑒。分(fēn)析認爲,造成大(dà)栅欄現狀城(chéng)市更新困局的(de)因素衆多(duō),根本性的(de)問題在于三方面:一是公房(fáng)産權制度和(hé)實施資金瓶頸導緻公共治理(lǐ)先天不足、後繼乏力;二是基礎設施和(hé)公共服務短闆影(yǐng)響街(jiē)區管理(lǐ)水(shuǐ)平提升;三是城(chéng)市貧困累積和(hé)文化(huà)功能衰敗造成街(jiē)區社會生态漸趨惡化(huà)。

關鍵詞:城(chéng)市體檢 街(jiē)區診斷 街(jiē)區生态 城(chéng)市更新

      大(dà)栅欄街(jiē)區屬于北(běi)京老城(chéng)33片曆史文化(huà)保護片區之一,位于北(běi)京市西城(chéng)區前門地區正陽門西南(nán)側,轄9個社區,總面積約1.26平方公裏。大(dà)栅欄曆經700年風雨(yǔ)洗禮,沉澱了(le)深厚的(de)曆史文化(huà)底蘊,保留了(le)京城(chéng)曆史延續最長的(de)城(chéng)市肌理(lǐ),累積了(le)濃郁的(de)商業氛圍,是北(běi)京市最大(dà)、最重要的(de)傳統商業文化(huà)區之一。

      曆史上,大(dà)栅欄是老北(běi)京商業文化(huà)的(de)“門戶地帶”;現在,大(dà)栅欄是拱衛天安門政治中心的(de)“窗(chuāng)口地區”,也(yě)是彰顯大(dà)國首都特色的(de)“中軸節點”和(hé)“金名片”标志地段,位置和(hé)地位十分(fēn)重要。

      然而,大(dà)栅欄也(yě)是北(běi)京老城(chéng)發展困局的(de)一面鏡子、一個縮影(yǐng)。她是大(dà)國首都之窗(chuāng)、古都文化(huà)之門、老城(chéng)更新之眼;但同時她也(yě)是距離天安門最近的(de)貧困者濕地、是一個京腔京韻日漸消弭的(de)文化(huà)孤島,還是一片公共财政難以自持的(de)治理(lǐ)沙地。

      在新版北(běi)京總規“聚焦老城(chéng)、突破老城(chéng)、複興老城(chéng)”背景之下(xià),大(dà)栅欄的(de)升級改造越來越呈現出更爲宏遠的(de)時空色彩,即城(chéng)市複興期待“中國故事”、城(chéng)市升級期待“北(běi)京樣闆”。可(kě)以說,如果大(dà)栅欄的(de)問題能解決,北(běi)京老城(chéng)的(de)發展就有指望;如果北(běi)京老城(chéng)更新開拓了(le)新範式,全國範圍的(de)城(chéng)市更新工作就更容易建立新秩序、形成新格局。

      規劃是發展的(de)龍頭,也(yě)是實施的(de)綱領,未來大(dà)栅欄地區如何定位?如何布局?如何提升?規劃(特别是控規)要想精準指導實施,關鍵是要以現狀問題爲導向,了(le)解現狀、吃(chī)透問題,深刻地暴露矛盾、全面地分(fēn)析矛盾、妥善地解決矛盾。

      客觀地說,城(chéng)市更新如果僅僅停留于街(jiē)道外殼和(hé)建築表面,就如腸胃之疾醫腠理(lǐ),徒勞無功、積重難返。現下(xià)居民需要的(de)不是戶外空間的(de)“錦上添花”,而是深入院落房(fáng)屋的(de)“雪(xuě)中送炭”;相應地,城(chéng)市治理(lǐ)應該著(zhe)力改善街(jiē)區社會生态、文化(huà)生态、管理(lǐ)生态,進行深入居民内心的(de)調查咨詢和(hé)深入骨髓的(de)機制改革。

      爲此,北(běi)京市城(chéng)市規劃設計研究院聯合北(běi)京建築大(dà)學、北(běi)京工業大(dà)學、北(běi)京愛特拉斯信息科技有限公司等單位,開展了(le)針對大(dà)栅欄地區的(de)街(jiē)區診斷和(hé)城(chéng)市更新研究,課題組通(tōng)過人(rén)本觀察、“角色扮演”、存量梳理(lǐ)、政策評價等方式,深入分(fēn)析了(le)大(dà)栅欄産權複雜、供需錯位、定位搖擺、分(fēn)散治理(lǐ)等結構性、根源性問題,并試圖回答(dá)“建設一個怎樣的(de)首都窗(chuāng)口地區”這一曆史性命題。

      2017年2月(yuè)-11月(yuè),課題組從“三伏”戰到“三九”,對大(dà)栅欄地區進行了(le)密集而艱苦的(de)“紮針、蹲點”式調研和(hé)“即訪即錄”式診斷,進而建構了(le)“一個診斷規程、一個完整數據庫、一套政策彙編、一個實施辦法、一組創新模式”的(de)診斷分(fēn)析機制。限于篇幅,本文僅對大(dà)栅欄街(jiē)區診斷的(de)部分(fēn)前端結論作簡要介紹。

門
大(dà)栅欄有114條街(jiē)巷,但現狀絕大(dà)部分(fēn)道路寬度都難以滿足市政管線常規方式敷設要求

      曆史上先有斜街(jiē)後有大(dà)栅欄,鐵樹斜街(jiē)-大(dà)栅欄西街(jiē)-大(dà)栅欄街(jiē)這一條斜街(jiē),相傳最早是由金中都遺民向元大(dà)都遷移走出的(de)路,連接了(le)兩個都城(chéng)的(de)城(chéng)門。現狀大(dà)栅欄共有114條街(jiē)巷,但5米以上能行車的(de)路隻有十幾條,好處是完整保留了(le)胡同的(de)肌理(lǐ),但胡同尺度與現代交通(tōng)方式高(gāo)度不适應;更重要的(de)是,大(dà)栅欄現狀未實現曆版規劃設想的(de)幹路通(tōng)達成網(現行控規規劃大(dà)栅欄地區被兩條城(chéng)市主幹路和(hé)兩條城(chéng)市次幹路圍合,内部除煤市街(jiē)爲次幹路之外,其他(tā)道路均未達到支路級别),水(shuǐ)煤電氣熱等管線覆蓋比例低成爲基礎設施最大(dà)短闆。

人(rén)

大(dà)栅欄是一個高(gāo)密度、老齡化(huà)、低收入、弱勢群體集聚的(de)城(chéng)市底層蝸居地

      大(dà)栅欄地區現狀戶籍人(rén)口5.6萬人(rén),常住人(rén)口3.6萬人(rén)。常住人(rén)口密度286人(rén)/公頃,高(gāo)于西城(chéng)區平均水(shuǐ)平;戶籍人(rén)口密度444人(rén)/公頃,爲西城(chéng)區十五個街(jiē)道之最。從人(rén)群内部分(fēn)化(huà)特征來看,大(dà)栅欄地區是貧困者和(hé)弱勢群體的(de)聚居地,殘疾人(rén)、低保戶、兩勞釋放人(rén)員數量龐大(dà),現狀殘疾人(rén)約2000多(duō)人(rén),低保保障人(rén)口1162人(rén),此外,60歲以上老人(rén)中有868名空巢老人(rén),貧弱交加和(hé)未富先老特征在老城(chéng)區諸多(duō)街(jiē)道中尤爲突出。在城(chéng)市迅速發展的(de)過程中,有能力實現階級躍升的(de)原住民大(dà)部分(fēn)選擇了(le)離開,留下(xià)大(dà)量老、弱、殘、貧弱勢群體,同時吸引了(le)一批被低成本居住和(hé)方便的(de)通(tōng)勤所吸引的(de)流動人(rén)口,自然的(de)衰老與逆向的(de)篩選相互疊加,剝奪了(le)這一地區通(tōng)過人(rén)力資本積累自主改善的(de)可(kě)能性。

地

違規居改商現象突出,文化(huà)設施和(hé)開放空間嚴重不足

      對比現狀實際用(yòng)途、登記屬性和(hé)規劃用(yòng)途三張圖,可(kě)以戲劇性地折射出宏觀管控和(hé)微觀實施之間存在的(de)錯位和(hé)差距,最顯著的(de)差異有兩點:一是在實施過程中,由于拆遷成本高(gāo),規劃的(de)公共開敞空間、開放綠地和(hé)水(shuǐ)域沒有得(de)到實施,很多(duō)居民不得(de)不選擇到天安門廣場和(hé)國家大(dà)劇院日常休閑;二是在土地登記屬性之外,現狀自發衍生出大(dà)量規劃外商服功能用(yòng)地,未來亟待以規範化(huà)的(de)制度爲土地用(yòng)途的(de)兼容利用(yòng)或合法變更開拓渠道。

房(fáng)

與市場脫節的(de)低成本住房(fáng)滋生愈演愈烈的(de)違建加建,居住品質每況愈下(xià)

       大(dà)栅欄地區長期平面方向填充式擴張導緻高(gāo)密度、低容積率、多(duō)違建的(de)空間特征,部分(fēn)居民的(de)人(rén)均居住面積不足5平方米,不具備廚房(fáng)和(hé)衛浴,基本人(rén)居需求無法得(de)到滿足。與此同時,這一地區75%的(de)房(fáng)屋爲直管公房(fáng)或單位公房(fáng),公共住房(fáng)的(de)管理(lǐ)體制抑制了(le)住房(fáng)的(de)價值變現,低廉的(de)租金和(hé)不完整的(de)産權導緻政府和(hé)居民均無法提取土地增值收益,公房(fáng)的(de)長期維護和(hé)升級改造無以爲繼。在此狀況下(xià),大(dà)栅欄演化(huà)爲距離天安門最近的(de)一處棚戶區,其惡劣的(de)居住條件尖銳地拷問著(zhe)大(dà)國首都的(de)治理(lǐ)水(shuǐ)平和(hé)治理(lǐ)能力現代化(huà)。

業

旅遊、商業相關業态數量衆多(duō),但品質較低亟待轉型,居住配套相對缺乏,文化(huà)功能退化(huà)嚴重

       作爲吸引天安門觀光(guāng)客的(de)最近距離目的(de)地,大(dà)栅欄成爲滿足遊客低價餐飲、低價住宿和(hé)購買廉價紀念品的(de)理(lǐ)想場所。據調查,天安門每日平時接待遊客量約4萬人(rén)到7萬人(rén),節假日可(kě)以達到每日50萬人(rén),而這其中的(de)近一半會分(fēn)流到前門與大(dà)栅欄地區。此外,北(běi)京城(chéng)市旅遊觀光(guāng)一線與二線2條,都經過前門與天安門地區。在此影(yǐng)響下(xià),如今的(de)大(dà)栅欄已成爲廉價旅遊商品集散地,且出現了(le)低端産業對高(gāo)端産業的(de)擠出效應。據分(fēn)析,小規模商業企業占到所有商業的(de)90%以上,個體營業比重過半,“小本經營”和(hé) “封閉式”特征明(míng)顯,可(kě)以說,大(dà)栅欄整體的(de)商業向單一化(huà)、低端化(huà)發展,傳統的(de)商務、政務、商業流的(de)綜合優勢喪失。

      更令人(rén)擔憂的(de)是,大(dà)栅欄地區文化(huà)功能式微,僅存文化(huà)标簽,沒有衍生業态;而眼前最尴尬的(de)是,大(dà)栅欄當前最有優勢、未來最有升級潛力的(de)職能,也(yě)是目前需要著(zhe)力控制和(hé)調減的(de),即住宿餐飲代表的(de)旅遊業和(hé)批發零售代表的(de)小商業。這其實是南(nán)城(chéng)發展的(de)一個尋常悖論,要關停的(de)“優勢”功能無法被替代和(hé)填補,如今的(de)大(dà)栅欄依舊在保護恐慌和(hé)發展焦慮中徘徊。

點

服務于外來消費群體的(de)經營性設施存在低質重複,服務于本地居民的(de)服務性設施存在覆蓋不足

      從空間覆蓋水(shuǐ)平來看,一些設施存在配套不足,如社區文化(huà)設施、教育設施、體育設施、停車場和(hé)單車停放點、綠地廣場、應急避難場所等。

      從設施服務人(rén)口來看,餐飲設施覆蓋完善,以面向遊客爲主;康體娛樂設施中時尚型娛樂設施明(míng)顯較少,主要面向居民,整體上夜生活便利性較好,局部地區有待改善。
從商業設施分(fēn)布密度來看,不計剛剛建設尚未完成招商的(de)北(běi)京坊,大(dà)栅欄地區已形成七個商服熱點地區,分(fēn)别是楊梅竹斜街(jiē)、延壽街(jiē)、琉璃廠東街(jiē)、煤市街(jiē)、前門大(dà)街(jiē)、大(dà)栅欄街(jiē)、前門西大(dà)街(jiē)。

文

文物(wù)數量多(duō),但價值發掘不足,未挂牌文物(wù)侵占和(hé)破壞嚴重

      根據文獻資料和(hé)實地走訪,将大(dà)栅欄地區現存的(de)各類文化(huà)符号按照(zhào)相關聯的(de)空間載體繪制成圖,仍然能夠發現一些鮮明(míng)的(de)文化(huà)集群,如排子胡同一帶的(de)會館文化(huà)圈、八大(dà)胡同一帶的(de)梨園文化(huà)圈、大(dà)栅欄街(jiē)一帶的(de)老字号文化(huà)圈等。從文保單位(院落)産權的(de)分(fēn)布可(kě)以看出,公産、單位産院落分(fēn)布占多(duō)半比例。經過統計,在文保單位(院落)統計的(de)152個單元中,公産、單位産院落占多(duō)半比例,公産、單位産共計98個單元,占總數的(de)64.5%。

      調研發現,盡管大(dà)栅欄曆史積澱深厚,具有文化(huà)符号的(de)空間載體數量衆多(duō),但價值發掘不足,未挂牌文物(wù)侵占和(hé)破壞嚴重。大(dà)量文保單位現狀用(yòng)地功能爲居住或商業,甚至圈爲私人(rén)使用(yòng),維護不當,十分(fēn)令人(rén)惋惜。

貌

街(jiē)面上牆、線、箱、綠、雕等品質尚可(kě),背街(jiē)小巷和(hé)居民院内雜亂無章(zhāng)問題亟待解決

      在研究的(de)114個評估單元中,風貌品質好的(de)胡同爲10條,占8.8%;風貌品質中等的(de)95條,占81.6%;風貌品質差的(de)11條,占9.6%。總體來看,大(dà)栅欄地區大(dà)部分(fēn)街(jiē)巷風貌品質爲中等,風貌品質爲好的(de)街(jiē)巷較少,部分(fēn)街(jiē)巷問題較大(dà);另外,公共領域和(hé)私人(rén)領域治理(lǐ)的(de)錯位,也(yě)反映出居民無力自治和(hé)産權局限削弱公共治理(lǐ)能力的(de)無奈現實。

      大(dà)栅欄是北(běi)京老城(chéng)曆史文化(huà)保護街(jiē)區的(de)典型代表,上述診斷結論僅僅是當前已經浮出水(shuǐ)面的(de)外在表象,而究其深層根源,大(dà)栅欄現實的(de)治理(lǐ)困境具體可(kě)歸結爲陳陳相因、相互交錯影(yǐng)響的(de)十個現實問題:一是産權複雜,維護主體責任不清;二是違建叢生,公共邊界屢被侵占;三是文保嚴格,街(jiē)區生态陷入斷層;四是社區貧困,在地居民無力自持;五是政府負債,實施資金捉襟見肘;六是官民博弈,人(rén)口疏解如入泥潭;七是轉型受困,功能躍升缺乏動力;八是轉商受阻,院落升級中途擱淺;九是轉性受制,用(yòng)途變更架空藍圖;十是統籌困難,片段治理(lǐ)止于表層。

      老城(chéng)曆史文化(huà)街(jiē)區規劃實施要直面老問題、迎接新突破,關鍵在于三方面:一是盡快(kuài)出台公房(fáng)管理(lǐ)和(hé)退出機制,破解産權和(hé)資金難題;二是盡快(kuài)把工作重心從物(wù)質空間改造轉移到城(chéng)市貧困治理(lǐ),著(zhe)力恢複和(hé)提升街(jiē)區社會生态系統,使當地居民有意願、有能力建設和(hé)維護自己的(de)社區,使更多(duō)的(de)年輕人(rén)和(hé)高(gāo)收入者回流到原生社區;三是系統升級街(jiē)區服務管理(lǐ)水(shuǐ)平,高(gāo)配 “三大(dà)設施”(市政基礎設施、公共服務設施、安全防護設施),并探索建立面向開放式街(jiē)區的(de)綜合物(wù)業管理(lǐ)制度。

     在實施目标上,課題組将大(dà)栅欄地區目标定位爲“有靈魂的(de)首都胡同文化(huà)保護示範區、有溫度的(de)老城(chéng)民生改善樣闆區、有品味的(de)特色商業商務聚集區”,近期首先、也(yě)必須要落實的(de)是“五個一定要”,即人(rén)口一定要疏解、違建一定要拆除、設施一定要改善、文脈一定要延續、管理(lǐ)一定要統籌。在實施時序上應體現“安居、樂居、宜居”三個需求層次,當務之急是先使大(dà)栅欄成爲一個功能完備的(de)自持型、自治型社區,讓老百姓過上有獨立廚房(fáng)、有獨立廁所“有尊嚴”的(de)現代化(huà)安居生活。

      2017年11月(yuè)28日,北(běi)京大(dà)栅欄投資有限責任公司組織、大(dà)栅欄琉璃廠建設指揮部主持召開了(le)《大(dà)栅欄地區城(chéng)市更新研究》課題專家評審會,專家組評價指出:“作爲新總規指導下(xià)第一個街(jiē)區層面城(chéng)市更新研究,課題研究過程充分(fēn)體現了(le)問題導向、實施導向、治理(lǐ)導向……”本課題的(de)意義已經不僅限于完成一個街(jiē)區的(de)現狀調研,而是基于街(jiē)區診斷的(de)思維對老城(chéng)更新和(hé)城(chéng)市體檢工作産生印證和(hé)借鑒。

    未來規劃實施工作還要繼續貫徹中央精神,“堅定不移疏解非首都功能,突出把握首都發展、減量集約、創新驅動、改善民生的(de)要求”。同時,也(yě)要深入領會市領導“聚焦申遺、聚焦文化(huà)、聚焦民生”的(de)思路,在大(dà)栅欄的(de)具體實踐中不斷反思、不斷深化(huà)、不斷凝練,切實做(zuò)到創新更新路徑、改革實施模式。
轉載自cityif